Neues Denkmalschutzgesetz NRW – Weniger Schutz vs. mehr Barrierefreiheit?

Das neue NRW-Denkmalschutzgesetz tritt zum 1. Juni 2022 in Kraft. Schon der Entwurf war umstritten und auch die endgültige Neufassung sorgt für kontroverse Diskussionen. Denkmalschützer befürchten eine Schwächung des Denkmalschutzes, u.a. weil sachfremden Belangen der Vorzug gegeben würde. Gerade in Sachen Barrierefreiheit bedeutet genau das jedoch einen deutlichen Schritt nach vorn.

Das bisherige Denkmalschutzgesetz war über 42 Jahre alt und die Anpassung „zur Berücksichtigung gesellschaftlicher und/oder umweltpolitischer Erforderlichkeiten“ aus Sicht der NRW-Landesregierung erforderlich.

Weniger Denkmalschutz vs. mehr Barrierefreiheit?

Mit der Neufassung will NRW ein modernes und zukunftsorientiertes Denkmalschutzrecht schaffen, dass die Nutzung von Denkmälern stärkt, ohne den Denkmalwert zu gefährden: „Die Belange des Wohnungsbaus, des Klimas, des Einsatzes erneuerbarer Energien sowie der Barrierefreiheit werden nun ausdrücklich als im Abwägungsprozess zu berücksichtigende Aspekte benannt (§ 9). […] Das Gesetz nimmt erstmals ausdrücklich in mehreren Vorschriften die Barrierefreiheit im Zusammenhang mit dem Denkmalschutz in Bezug. Insofern trägt das […] Gesetz zu einer verbesserten Teilhabe von Menschen mit Behinderungen bei.“  (Auszug aus der Begrünung)

Hier geht es zum Volltext des neuen NRW-Denkmalschutzgesetzes >>
Den Gesetzentwurf inkl. ausführlicher Begründung finden Sie hier >>

Neuregelungen zur Barrierefreiheit + Begründung in der Übersicht

In der nachfolgenden Übersicht haben wir die betreffende Paragrafen mit Regelungen zur Barrierefreiheit und die dazugehörige Begründung gegenübergestellt und zusammengefasst. Die ausführlichen Erläuterungen aus der Begründung helfen, den Gesetzestext besser zur verstehen und können als Interpretations- und Argumentationshilfe bei eigenen Projekten dienen.

Veranstaltungstipp:
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Nordrhein-westfälisches Denkmalschutzgesetz (Denkmalschutzgesetz – DSchG NRW)
Vom 13. April 2022 (Auszüge inkl. Begründung)

§ 7 Erhaltung von Baudenkmälern
„(5) Bei öffentlichen Bauvorhaben sind Aufwendungen zum Schutz von Baudenkmälern sowie zur Herstellung der Barrierefreiheit Teil der Baukosten. Dies gilt auch für öffentliche Bauvorhaben in privatrechtlicher Trägerschaft.“

Auszug Begründung: d) Absatz 5 Absatz 5 adressiert – neu – öffentliche Bauvorhaben. Bei öffentlichen Bauvorhaben können die Aufwendungen für den Schutz von Baudenkmälern nicht unzumutbar sein, da die öffentliche Bauherrschaft insgesamt an das öffentliche Interesse und damit auch an das öffentliche Interesse des Denkmalschutzes gebunden ist. Satz 1 stellt zudem klar, dass die Kosten für die Herstellung der Barrierefreiheit bei öffentlichen Bauvorhaben Baukosten sind (vgl. auch § 8 Absatz 2). Das Gesetz setzt dadurch die Vorgaben der Konvention der UN über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2006 zur Barrierefreiheit öffentlich zugänglicher Baudenkmäler um. Satz 2 dient der Klarstellung, dass öffentliche Bauvorhaben auch solche sind, die in privatrechtlicher Trägerschaft wahrgenommen werden. Eine privatrechtliche Rechtsform entbindet den Staat oder die Kommune oder eine sonstige öffentliche Einrichtung allgemein anerkannt nicht von ihren öffentlichen Pflichten. Der Vorhabenträger ist danach auch dann öffentlich, wenn der Staat oder die Kommune entschieden haben, die Aufgaben einer privatrechtlich organisierten Person, etwa einer Wohnungsbaugesellschaft oder einer Klinikgesellschaft in öffentlichem Eigentum zu übertragen.

Zusammenfassung: Klargestellt wird, dass die Kosten zur Herstellung der Barrierefreiheit Teil der Baukosten sind, d.h. diese Kosten sind von Architekten und Planern in der Maßnahmenplanung von vornherein einzukalkulieren. Öffentlich sind Bauvorhaben auch dann, wenn sie von einem privatrechtlichen Träger übernommen werden.

§ 8 Nutzung von Baudenkmälern
(2) Baudenkmäler oder Teile derselben sollen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, soweit dies möglich und zumutbar ist. Dabei soll den Belangen von Menschen mit Behinderung Rechnung getragen werden.

Auszug Begründung: […] Satz 2 stellt klar, dass den Belangen von Menschen mit Behinderung Rechnung getragen werden soll. § 8 Absatz 2 Satz 2 vervollständigt insoweit den Regelungsinhalt des § 7 Absatz 5. Nach § 4 Absatz 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung (Behindertengleichstellungsgesetz Nordrhein-Westfalen) ist die Erreichung von Barrierefreiheit für Menschen mit Behinderungen ein zentrales Ziel, das von den Trägern öffentlicher Belange im Rahmen ihrer Zuständigkeit zu verwirklichen ist. Ausdrücklich werden in dem benannten Gesetz die „baulichen und sonstigen Anlagen“ als gestaltete Lebensbereiche benannt. Damit erwächst auch für den Denkmalschutz und die Denkmalpflege eine Verpflichtung, sich bei anstehenden Baumaßnahmen mit den Möglichkeiten der baulichen oder organisatorischen Umsetzung dieses politischen Ziels zu befassen. § 49 Absatz 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW 2018) sieht bereits heute vor, dass bauliche Anlagen, die öffentlich zugänglich sind, im erforderlichen Umfang barrierefrei sein müssen. Öffentlich zugänglich sind bauliche Anlagen, wenn und soweit sie nach ihrem Zweck im Zeitraum ihrer Nutzung von im Vorhinein nicht bestimmbaren Personen aufgesucht werden können. Über die Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen für das Land Nordrhein-Westfalen (VV TB NRW) wurde die DIN 18040-1 „Barrierefreies Bauen in öffentlich-zugänglichen Gebäuden“ in das nordrhein-westfälische Bauordnungsrecht eingeführt und damit untergesetzlich geregelt, welche technischen Baubestimmungen bei der Umsetzung der Barrierefreiheit in öffentlichen Gebäuden zu beachten sind. […]

Jedes Baudenkmal ist einzigartig und soll als Quelle und Zeugnis menschlicher Geschichte und prägender Bestandteil der Kulturlandschaft für die Nachwelt dauerhaft erhalten und gesichert werden. Ziel muss daher grundsätzlich sein, bei Maßnahmen zur Herstellung der Barrierefreiheit in Baudenkmälern, die sich im Eigentum oder im Besitz der öffentlichen Hand befinden, den Eingriff in das Baudenkmal und den Verlust an originaler Denkmalsubstanz auf das unvermeidbare Maß zu beschränken, um den Denkmalwert nicht zu gefährden. Entscheidend ist dabei, welche Bestandteile des Baudenkmals besonders schützenswert sind, insbesondere welche Bestandteile aus überlieferter, originaler und historisch bedeutsamer Substanz bestehen. Bauliche Eingriffe in diese Bestandteile sollten möglichst vermieden werden, weil mit jedem Eingriff in diese Bestandteile wertvolle historische Denkmalsubstanz und Ausstattung unwiederbringlich verloren gehen können und das Baudenkmal damit entwertet wird. So können Maßnahmen im Inneren eines Gebäudes oder in nicht einsehbaren Bereichen denkmalverträglicher sein als Maßnahmen an der Außenhülle, erstere sind dann letzteren vorzuziehen. In jedem Fall sollte eine der Bedeutung des Baudenkmals angemessene gestalterische und ästhetische Lösung angestrebt werden. Es muss also stets im Einzelfall geprüft werden, welche Auswirkung eine Maßnahme auf ein Baudenkmal als solches hat. Um die Belange der Barrierefreiheit und des Denkmalschutzes sachgerecht miteinander zu vereinbaren, muss der Eingriff am Baudenkmal mit der angestrebten Verbesserung der Lebensbedingungen für Menschen mit Behinderung in ein beiden Belangen angemessenes Verhältnis gebracht werden. Das ist mitunter nicht einfach, aber in aller Regel machbar. Soweit ein Eingriff in denkmalwerte Substanz unumgänglich sein sollte, um dem Belang der Barrierefreiheit ausreichend Rechnung zu tragen, sind auch Alternativen zu prüfen, die sich rückgängig machen lassen, und unumkehrbaren Maßnahmen gegenüber grundsätzlich vorzuziehen, um dem Baudenkmal auch in der veränderten Form seinen Denkmalwert möglichst zu bewahren. Es kann nicht verschwiegen werden, dass der angemessene Ausgleich nicht immer möglich ist. Im Einzelfall kann eine sorgfältige Abwägung dazu führen, dass es die Belange von Menschen mit Behinderungen erfordern, irreversible Verluste der Denkmalsubstanz und des Denkmalwertes bis hin zum Verlust der Denkmaleigenschaft zu genehmigen. Sie kann freilich auch dazu führen, dass die Herstellung der Barrierefreiheit angesichts der Bedeutung des Denkmals unterbleiben muss. Damit ist der konkrete Entscheidungsvorgang für die Denkmalschutzbehörden zwar abgeschlossen. Öffentliche Eigentümer von Baudenkmälern werden dann aber im Einzelfall – zur Vermeidung einer Benachteiligung wegen einer Behinderung – noch zu prüfen haben, ob und wie gegebenenfalls dennoch durch geeignete Maßnahmen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen (§ 49 Absatz 3 BauO NRW 2018), gewährleistet werden kann, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten ausüben können. Für den Denkmalschutz und die Denkmalpflege im Land Nordrhein-Westfalen bedeutet dies, dass sie eine der wesentlichen Aussagen der UN-Behindertenrechtskonvention, nämlich das Prinzip der Zugänglichkeit nach Artikel 9 der Konvention, zukünftig verstärkt im Rahmen ihres denkmalfachlichen Ermessensspielraumes zu berücksichtigen hat, sofern durch die Maßnahmen nicht zu stark in die Substanz, die Struktur oder das Erscheinungsbild des Baudenkmals eingegriffen werden muss. Zugleich ist aber auch ein gesellschaftliches Verständnis dafür notwendig, dass nicht für alle Baudenkmäler eine vollständige Zugänglichkeit erreicht werden kann. Auch für einen möglichst weitgehenden Zugang zu archäologischen Stätten und Baudenkmälern der öffentlichen Hand, insbesondere von überregionaler, nationaler oder internationaler Bedeutung, sieht die BauO NRW 2018 in § 72 Absatz 7 vor, dass bei der Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung einer im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Anlage nach § 49 Absatz 2 von Seiten der zuständigen Bauaufsichtsbehörde der oder dem zuständigen Behindertenbeauftragten oder der örtlichen Interessenvertretung der Menschen mit Behinderungen Gelegenheit zur Stellungnahme zu Aspekten der Barrierefreiheit zu geben ist. Im Falle von Baudenkmälern ist es zielführend, wenn seitens der jeweiligen Bauaufsichtsbehörde die jeweilige Denkmalbehörde frühzeitig in den Beteiligungsprozess einbezogen wird, umso dem Ausgleich der unterschiedlichen Belange Rechnung tragen zu können.

Zusammenfassung: Erstmals wird ausdrücklich gefordert, dass Baudenkmäler im Hinblick auf Menschen mit Behinderung zugänglich gemacht werden sollen und dies stärker als bisher im Rahmen des denkmalfachlichen Ermessensspielraums berücksichtigt werden muss. Barrierefreiheit und Denkmalschutz müssen dazu in ein angemessenes Verhältnis gebracht werden: „Das ist mitunter nicht einfach, aber in aller Regel machbar.“
Angestrebt werden gestalterisch ansprechende und ästhetische Lösungen. Wichtige Faktoren bei der Abwägung im jeweiligen Einzelfall sind beispielsweise: reversible vs. unumkehrbare Eingriffe, Maßnahmen im Inneren oder nicht einsehbaren Bereichen vs. Außenfassade. Je nach Situation ist es sowohl akzeptabel, dass ein irreversibler Verlust der Denkmalsubstanz zu Gunsten der Barrierefreiheit hingenommen werden muss als auch dass die Herstellung der Barrierefreiheit nicht möglich ist

§ 9 Erlaubnispflichten bei Baudenkmälern
(1) Wer ein Baudenkmal oder einen Teil eines Baudenkmals beseitigen, verändern, an einen anderen Ort verbringen oder dessen bisherige Nutzung ändern will, bedarf der Erlaubnis der Unteren Denkmalbehörde. Instandsetzungsarbeiten bedürfen keiner Genehmigung, wenn sie sich nur auf Teile des Denkmals auswirken, die für seinen Denkmalwert ohne Bedeutung sind.
(2) Der Erlaubnis bedarf auch, wer in der engeren Umgebung eines Baudenkmals Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn sich dies auf die denkmalwerte Substanz oder das Erscheinungsbild des Baudenkmals auswirken kann.
(3) Die Erlaubnis nach den Absätzen 1 und 2 ist zu erteilen, wenn Belange des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt. Bei der Entscheidung sind insbesondere auch die Belange des Wohnungsbaus, des Klimas, des Einsatzes erneuerbarer Energien sowie der Barrierefreiheit angemessen zu berücksichtigen.

Auszug Begründung: […] Nach Satz 1 ist die Erlaubnis nach Absatz 1 und 2 zu erteilen, wenn Belange des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt. „Belange des Denkmalschutzes“ sind mit den Zielen dieses Gesetzes, wie sie in § 1 Absatz 1 enthalten sind, identisch. Ein Vorhaben ist dann nicht mit den Zielen des Denkmalschutzes vereinbar, wenn dadurch die Erhaltung, die wissenschaftliche Erforschung oder die sinnvolle Nutzung beeinträchtigt oder vereitelt werden. Die zuständige Behörde erhält damit eine Befugnis zur Abwägung der Belange des Denkmalschutzes mit möglichen gegenläufigen Belangen. Hierdurch wird zugleich klargestellt, dass nicht jede (geringfügige) Beeinträchtigung zwangsläufig zu einer Versagung der Erlaubnis führt. Satz 2 führt enumerativ Belange auf, die bei der Abwägung über ein Vorhaben zu berücksichtigen sind. Die Verankerung im Gesetz begründet indes keinen Vorrang bei der Abwägung vor den Belangen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege. Eine Privilegierung der Belange des Wohnungsbaus, des Klimas, des Einsatzes erneuerbarer Energien sowie der Barrierefreiheit verbietet sich bereits aufgrund des verfassungsrechtlich verankerten Auftrags zum Schutz der Baudenkmäler. Der Aspekt des Wohnungsbaus meint das öffentliche Interesse an der Schaffung von zusätzlichem Wohnraum durch Umnutzung und Veränderung und umfasst zugleich die Herstellung zeitgemäßer Wohnstandards. Zu den Belangen des Klimas sind sowohl die Belange des Klimaschutzes als auch diejenigen zur Anpassung an den Klimawandel zu zählen. Bezüglich der Anforderungen an die Barrierefreiheit wird auf die grundsätzlichen Ausführungen im Zusammenhang mit § 8 Absatz 2 verwiesen. „Nach der Rechtsprechung des OVG NRW (Urteil vom 2. Oktober 2022 – 8 A 5546/00) lassen sich entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes nicht in abstrakter, auf alle denkbaren Einzelfälle anwendbarer Form benennen, sondern müssen jeweils aus den Besonderheiten des konkreten Einzelfalls hergeleitet werden. Es ist daher stets eine an der Qualität des betroffenen Denkmals orientierte Einzelfallprüfung vorzunehmen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, EzD 2.2.6.2 Nr. 22). Dabei sind die Belange der Denkmalpflege nach Auffassung des OVG vom Grundsatz her umso stärker beeinträchtigt, je bedeutender das Denkmal ist (vgl. Urteil vom 4. Dezember 1991 – 7 A 1113/90 –, EzD 2.2.6.1. Nu. 2); umgekehrt hält das OVG bei Eingriffen in Denkmäler. deren Bedeutung „nicht als überragend einzustufen ist“, eine großzügigere Handhabung des § 9 für angebracht (vgl. Beschluss vom 6. Februar 2008 – 10 A 4484/06 –, BRS 77 Nr. 175).“ (vgl. Davydoc/Hönes/Ringbeck/Stellhorn „Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen“, Kommentar – 6. Auflage, zu § 9 Rd.-Nummern 31 ff).

Zusammenfassung: Veränderungen an Baudenkmälern sind zu genehmigen, wenn die Maßnahmen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen. Die Barrierefreiheit ist dabei ausdrücklich als öffentliches Interesse zu verstehen. Es handelt sich um Abwägungsentscheidungen zwischen möglicherweise gegenläufigen Belangen. Die Barrierefreiheit hat dabei keinen Vorrang. Je „unbedeutender“ das Denkmal ist, desto größer ist der Handlungsspielraum in Bezug auf die Schaffung von Barrierefreiheit.
Gleiches gilt analog auch für Gartendenkmäler (§ 13).

§ 28 Landesdenkmalrat
(1) Die Oberste Denkmalbehörde kann zu ihrer Beratung einen Landesdenkmalrat berufen.
(2) In den Landesdenkmalrat werden folgende Mitglieder jeweils für die Dauer einer Legislaturperiode entsandt: […]
bis zu fünf Mitglieder von den Landesministerien Nordrhein-Westfalens, wobei die oder der Beauftragte für Menschen mit Behinderung und jeweils ein Mitglied aus den für Kunst und Wissenschaft zuständigen Landesministerien pflichtig zu benennen ist.

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7. Fachtagung bfb barrierefrei bauen – hybrid